南海仲裁看国际法的效力 与局限

从伊拉克战争和南海仲裁看国际法的效力

与局限

2016年的7月在国际法历史上必定是一个不平凡的月份，因为有两项重大的文件被先后公布，并且在国际范围内引发持续的热议。一份是7月6日英国议会发布的奇尔科特(Chilcot)调查报告，认定前首相托尼·布莱尔及其领导的工党政府发动的伊拉克战争出兵理由不充分，换句话说即难以对伊拉克战争的合法性进行定性，但该报告也认为很难对前领导人布莱尔进行司法问责。另一份文件是根据《联合国海洋法公约》第七附件成立的中菲南海争议仲裁庭在7月12日发布仲裁决议，全面否定了中国“九段线”的法理依据，同时认为南沙群岛包括太平岛在内的所有在高潮时露出水面的岛礁都属于《联合国海洋法公约》第121条第3款规定的“不能维持人类居住或其本身的经济生活的岩礁”，因此任何岛礁不得衍生200海里专属经济区。由于中国政府自始至终都坚持“不接受、不参与、不承认”的立场，所以被一些西方国家贴上“不遵守国际法”的标签。

哈佛大学肯尼迪学院贝尔弗中心主任、国际事务专家格拉汉姆·埃利森（Graham Allison）在仲裁决议发布前一天曾在美国《外交》杂志网站称：“从未有过任何一个联合国安理会常任理事国服从国际仲裁法庭有关海洋法的裁决。……因此，如果中国拒绝接受南海仲裁案结果，它不过做了其他大国这几十年一直在做的事。”联系到之前英国追随美国“非法”发动伊拉克战争，似乎印证了一个观点，即大国都不遵守国际法。事实真是如此吗？如果仔细分析，显然不是这样。

伊拉克战争的非法性，早在2003年战争之初就已经得到确认，奇尔科特报告只不过是英国从国内法的角度对这一事实的确认而已，尽管晚了13年且依然并不情愿，依然“犹抱琵琶半遮面”。出于“欲免后世再遭今代人类两度身历惨不堪言之战祸”的深刻反省，1945年的联合国宪章终止了国际关系中使用武力或武力威胁的法律效力（《联合国宪章》第二条第三、四款），除非获得联合国安理会授权或行使自卫权。因此，美英政府在未获得联合国授权的前提下发动伊拉克战争，本身就是对国际法赤裸裸的侵犯和亵渎。针对两次世界大战的深刻教训，纽伦堡与东京审判开创了追究战争罪犯个人刑事责任的先例，确立了“纽伦堡原则”，明确违反国际法的犯罪行为的人必须承担个人责任，并且被告的地位不能作为免除国际法责任的理由。2002年生效的《国际刑事法院罗马规约》确认对四种最严重犯罪拥有管辖权，包括灭绝种族罪、危害人类罪、战争罪和侵略罪。作为联合国和罗马规约的成员国，英国非法发动伊拉克战争，并且在战争中出现虐囚事件，因此至少涉嫌侵略罪、战争罪和危害人类罪。针对奇尔科特报告，布莱尔发表声明声称对报告中认定的决策失误承担全部责任。尽管他辩称当时这一决定出于“善意”，完全从英国国家利益出发，但国际法院依然有足够的法理依据追究其个人责任。尽管作为受害方，伊拉克政府并未针对英国和布莱尔提起诉讼，但国际刑事法院的检查官依然可以启动自行调查权。因此，英国政府和国际刑事法院针对奇尔科特报告的后续行动将昭显国际正义是否能够以及如何实现。反正，世界人民在看着他们。

相反，中国政府在中菲南海仲裁案中的立场和做法却完全不能与英国在伊拉克战争中的立场和行为划等号。一般而言，国际法的本质来源于条约和惯例，就条约而言一般对非缔约国的第三国不发生效力。例如《维也纳条约法公约》第34条：“条约非经第三国同意，不为该国创设义务或权利。”换句话说，绝大多数国际法的效力来源于缔约国的权利让渡，《维也纳条约法公约》第19条也肯定了国家保留的权利，因此国家仅对自己签署认可的国际法条款承担责任。回到中菲南海仲裁案，菲律宾有权根据《联合国海洋法公约》单方面提起强制仲裁，同样中国也有权利“不接受、不参与和不承认”。2014年12月，中国政府发布了《中华人民共和国政府关于菲律宾共和国所提南海仲裁案管辖权问题的立场文件》，系统阐明了中国政府为什么不参与、不接受南海问题仲裁的原因。菲律宾提请仲裁事项的实质是南海部分岛礁的领土主权问题，超出《公约》的调整范围，不涉及《公约》的解释或适用范围，即使菲律宾提出的仲裁事项涉及有关《公约》解释或适用的问题，也构成中菲两国关于海域划界问题的组成部分。中国已根据《公约》第298条规定于2006年8月25日向联合国秘书长提交声明，涉及海域划界、历史性海湾或所有权、军事和执法活动以及安理会执行《联合国宪章》所赋予的职务等争端，中华人民共和国政府不接受《联合国海洋法公约》第十五部分第二节规定的任何强制争端解决程序。因此，从法理上来说，中国的立场和行为并未违反国际法。

所以，中国选择并坚持通过双边谈判来解决领土主权和主权权益争端，是国际法—无论是条约法还是习惯法—所赋予的权利。这种权利在中国政府明确让渡之前，并不能被剥夺。相反，英国作为联合国成员国和《罗马规约》的缔约国，发动伊拉克战争就是公然违背国际法，必须承担相应的国际责任。(作者梁亚滨系中央党校国际战略研究院副教授)